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行政－行政機構

行政機構

行政の分類

Ⅱ　行政の分類（政府機能の目的別分類）
これまでの行革議論は、行政の手法についての議論、行政の役割についての議論などが、混在しているようです。すると、行革の分類のためには、行政の役割の分類までさかのぼる必要がありました。また、役割の分類、手法の分類、過程の分類も必要になりました。いろんな方が、行政の分類を試みておられます。私は、それらの分類が、今一つしっくり来ませんでした。今回、行革を分類する過程で、一つの結果にたどり着きました。それも合わせて、載せておきます。（2007年2月19日）

連載「行政構造改革」を書く過程で、政府の役割の分類を、整理し直しました。それが下の表です。
ここでは行政サービスに限らず、国会や裁判所が果たしている機能も含めて考えます。私の分類では、個人の自由を出発点とします。そして、国民が豊かな生活を送ることができるようにすることを、国家の第一の役割と考えます。国家は、国民が必要のためにつくった装置です。そのための機能を、安全の維持、活動ルールの設定、生活の保障、生活の向上と、４つに分類します。
もう一つの視点は、国家の存続です。国際社会で国家が存続していくために、諸外国から自国を守るとともに、国内の統一を維持しなければなりません。
この役割の順に、機能とそこに含まれる行政活動を見ていきます。表中、行政分野の項目に粗密があるのは、ご容赦ください。（2008年6月29日）ホームページの移行の際にうまく移植できませんでした。再度貼り付けました（20019年6月26日）

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考
１　政治の役割については「新地方自治入門」p295
２　橋本内閣の行政改革会議「最終報告」（1997年12月）では、国家機能論について、橋本総理による国家機能の四分類（国家の存続、国富の確保・拡大 、国民生活の保障・向上、教育や国民文化の継承・醸成）を示しています。

Ⅲ　行政による実現過程の分類
次に、行政が政策を実現する過程での、手法や過程を分類しておきます。
１　手法の分類
（1）ルールの設定
（2）誘導
（3）助成
（4）提供
（5）規制
参考　「新地方自治入門」ｐ237。その記述に、ルールの設定を加えました。

２　過程の分類
（1）企画
（2）実施
（3）評価
参考　行政改革会議「最終報告」では、新たな中央省庁の在り方の基本的な考え方として、「政策の企画立案機能と実施機能の分離」を挙げています。

３　サービス提供の3つの主体
行政改革の際に、民営化や民間委託などが議論になります。その前に、公共サービスは誰が提供するのかについて、昔から疑問を持ちつつ考えていました。
基本的サービスである教育でも、私学が重要な役割を担っています。保育園もです。命にかかわる医療については、健康保険は官がやっていますが（民間保険の上乗せもあります）、病院は国立・公立だけでなく、民間病院も多いです。羽田空港は国、成田空港は特殊会社、関西空港は第3セクターです。国鉄がJRになり、電電公社がNTTになると、サービスの性格が変わるのか。そんなことはありません。自動車損害賠償責任保険は、自動車を持つと入らなければなりませんが、民間損保会社の商品です。
慶応大学の授業で、地方自治体の直営、公営企業、公社、地方独立行政法人、地方自治体出資の第3セクターなどの説明をするのに際し、サービスと提供主体を表にしました。これを見ると、同じサービスやよく似たサービスを、官、民、共が提供していることがわかります。「公共サービス」という概念が、提供主体では区別できないことがわかります。
なおこの表では、民間委託は書き込んでありません。（2010年12月12日）
加筆して載せました。（2019年6月26日）

行政機構

行政の手法の転換

生活者保護に、話を戻しましょう。ある分野で行政を進める際、限られた業者・業界団体を相手にするのと比べ、消費者・生活者一般を相手にするのは、なかなかやっかいなことです。特定少数から、不特定多数になるのですから。
手法も変わります。業界＝供給側への補助・指導でなく、生活者＝需要側への補助・支援と業界への規制です。業界を集めて指導したり、補助金を出す方が、簡単で早いです。それに比べ、生活者を相手にすると、指導とか補助金という手法は使いにくいです。
多分、業界が活動する際のルールを定め、それに違反したら罰則をかける、業務を停止・是正させる、という方法に変わるのでしょう。また、公費補助が必要だとしても、業界に補助金を出すのでなく、消費者に補助金を出すのでしょう。機関への補助から、利用者への支援（お金や情報）になります。こうすることで、消費者が良い業者を選ぶという、市場原理が働きます。
介護保険を考えて下さい。かつては老人福祉措置として、老人ホームなど入所施設に措置費（公費）を出していました。今は利用者が施設を選び、その利用に対して公費を出します。医療も基本はそうなっています。患者が病院を選び、費用の３割を窓口で払います。残る７割は、あとから保険者が払います。バウチャーといわれるのが、これの典型です。教育の場合は、父兄に切符を渡して、学校を選んでもらえばいいのです。
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霞ヶ関に緊張関係を持ち込む

「生活省をつくって、生活者保護を担わせる」と提案しました。この提案に対しては、業界を担当していたこれまでの省（事業省と名付けましょう）の方が知識が豊富なのに対し、生活省はそれだけの知識がないので、対等に戦うのは難しい、との批判があるでしょう。それは承知しています。しかし、対立する使命を担わせるには、組織を分けなければならないと思います。
今、霞ヶ関にあるこのような対立は、経産省対公正取引委員会、経産省対環境省でしょうか。違った角度では、分権推進の総務省対各省、構造改革についての経済財政諮問会議対各省や規制改革会議対各省などがあります。
省として分けるのが望ましいのですが、そこまで分けられないときは、同じ省にあっても、局や課を分けることがよいと思います。たびたび取り上げた医薬品については、厚労省のなかで医政局と医薬安全局に分かれています。農水省に消費安全局があり、経済産業省に製品安全課などがあります（最近も、ガス湯沸かし器による事故が問題になっています）。そしてこれからは、消費者保護。生活者保護の政策分野が大きくなるべきなのです。それを担う組織を独立させることで、それがはっきり見えるのです。
生活省と事業省を対立させることについては、「今でも調整が困難な霞ヶ関に、さらに対立を持ち込むのか」との批判が出そうですが、これは必要な緊張関係だと思います。そして、国民の前にその対立を見せるのです。これまで、それを官僚同士で調整しようとしたから、問題解決が遅れたのです。
生活者保護だけでなく、構造改革についても、担当省をはっきりすべきでしょう。今は、経済財政諮問会議（それを助ける内閣府）や規制改革会議（それを助ける内閣府）が担当しています。これらの仕事を担う省を、はっきりと位置づけるのです。
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省庁再編の軸

これから行政の使命は、これまでのような業界振興ではなく、生活者保護になるべきではないか、というのが私の考えです。そこで、省庁再編も、この哲学に沿って行えないか、と考えています。「生活省」をつくり、生活者保護を担うのです。
今、暮らしという観点で、内閣府にある組織が「暮らしの相談窓口」としてくくられています。クリックしてみてください。そこには、男女共同参画、配偶者暴力、消費生活、個人情報保護、ＮＰＯ制度、公益通報、食の安全、インターネット上での違法・有害情報、交通事故被害、学校生活・友人関係等、社会生活における深刻な悩み、といった事項が並んでいます。
これらを見ると、これまでの官庁とは違ったイメージを、持たれるでしょう。道路を造ったり、農地を整備する仕事とは違った役割が、求められているのです。そして、一般の国民には、これらの方が切実なのです。
もちろん、各省にもそれぞれの分野で、業界でなく生活者・利用者側にたった施策、窓口があります。これらを軸に、生活省をつくれないかというアイデアです。地方団体には、すでに、生活部とか県民部、市民局があります。
次回に続く。
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業界振興から生活者保護へ

私は、役割変化の方向の一つが、業界振興から生活者保護への転換だと思います。これまでの追いつき型行政・発展途上国行政では、業界を保護することで、各分野を振興しました。これは、工業・農業といった産業だけでなく、建設、運輸、金融、教育、医療といった分野もです。需要側でなく供給側を育成すること。この方法は、発展途上時代には効率が良かったです。しかし、その目的は達しました。多くの分野で、国が支援しなくても、民間は自ら活躍しています。独り立ちできるのです。
逆に、業界保護と消費者保護がぶつかった場合、官庁が業界寄りで、問題を大きくしました。公害問題はその典型です。水俣病でも、被害者救済が遅れました。最近では、薬害エイズの時の厚生省薬務局、不良債権問題の時の大蔵省銀行局、ＢＳＥ牛問題時の農林水産省畜産局で、この問題がよく見えました。生活者や消費者より業界の利益を優先したと、批判されたのです。
そして、薬務局は解体再編、銀行局は大蔵省から分離、食の安全については内閣府に食品安全委員会を設置（食糧庁を廃止）しました。そこには、業界の振興と消費者の利益保護の２つの行政を、分離しようとする意図があるのです。もっとも、金融庁は、その２つが一緒の役所になりました。しかし、銀行などに対する業務停止命令を、たびたび発するようになりました。