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国会というところ

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国会で行われることその２
【変な国会質疑】
衆議院予算委員会での質疑が、続いています。全大臣出席の「基本的質疑」が３日間あった後、今週からは財務大臣と出席要求大臣だけ（総理は出席せず）の「一般質疑」に移っています。また、今日は政治資金等に関する「集中審議」が行われ、総理・総務大臣と要求大臣（と財務大臣）出席で行われました。
ＮＨＫテレビでは、通常、基本的質疑（の始め部分・全党一巡）が中継されます。今日の集中審議にも、テレビが入りました。霞が関の各官庁には国会テレビが入っていて、ＮＨＫが中継しない本会議や委員会の様子も、見ることができます。
これを見ていると、日本の政治が、まだ２０世紀・冷戦期の思考に、捕まえられていると思います。
「予算委員会」という看板で、予算の議論ではなく、政治一般を議論しています。これは、今に始まったことではありません。かつても、予算委員会の花形は、外交防衛などのテーマでした。谷垣財務大臣が答弁する機会は少なく、麻生総務大臣の方が多いです。特に、今日のような「政治資金等に関する集中質疑」だと、財務大臣は答弁することがありません。
予算委員会という名前は、「政治が予算である」という思考を引きずっていると思います。例えば名前を「国政一般委員会」とし、予算は「財務金融委員会」で議論すればいいと思います。
もう一つは、政府に対する質疑という形です。ここ数日の予算委員会での「政治と金」の議論は、与野党が互いに相手方の政治資金について問題点を指摘しています。しかし、委員会は議員が政府に聞くという形です。問題を指摘された相手党は、答えることができません。変でしょ。また、政府も法律の解釈や公表された事項は答えることができますが、それ以上のことは答弁できません。
日本の国会は、議員が議論する場ではなく、与野党が議論を戦わせる場でもないのです。政府に意見を聞くという今のかたちは、明治憲法下からの構図を引きずっているのでしょう。
与党の議員が政府に質問するのも、変ですよね。自分たちの代表に質問しているのですから。それは、党内でやっていただければいいことだと思います。
こういう、議会政治のありかたを議論をする場も、今の日本ではありません。（２００５年２月８日）
【国会論戦、百年之計】
国会でのやりとりの中にも、「さすが」と思うのもあります。
２月７日予算委員会で、大畠章宏議員が何人かの大臣に（事前通告なしで）次のような質問をされました。
「『一年限りの居住ならば穀物を植えるがよい、十年住むと決まったら木を植えるがよい、百年を考えるなら徳を植えるがよい』という司馬遷の文言がある。今、どういう気持ちで大臣をされているのか」
麻生大臣の答は、次の通り。
「国全体の形が中央集権から地域主権に移っていくという大きな時代の中にあって、三位一体とか町村合併を進めておりますところからいきますと、司馬遷じゃなくて司馬遼太郎という人を引かせていただければ、「この国の形」というものを考えて（仕事をしています）。
日本を取り巻いている環境が、脱近代工業化社会になり、冷戦後になり、インフレがデフレになり、少子高齢化するなど、今まで過去にないものになってきた現状に合わせて、この国のシステム、構造というものをどうやって変えていくかというのが一番の問題。
百年というのは文部省に任せるとしても、私としては、そこの中間ぐらいの『この国の形をどう考えるか』と思っております」。
司馬遷を司馬遼太郎で切り返すところが、いいですね。もちろん、今取り組んでいる仕事を半世紀の視野の中で考えていただいていることも。こういう答弁をしていただくと、関係者も元気が出ますね。
引用された言葉の原典は、春秋初期の斉の大宰相・管仲の作とされる「管子」です。肝冷斎の教示によれば、次のとおり。
「一年之計莫如樹穀　十年之計莫如樹木　終身之計莫如樹人」
「一年の計は穀を樹（う）えるにしくなく、十年の計は木を樹えるにしくなく、終身の計は人を樹えるにしくなし。一たび樹えて一たび獲るものは穀なり、一たび樹えて十たび獲るものは木なり、一たび樹えて百たび獲るものは人なり。」（２月１９日）
と書いたら、棚瀬画伯（このＨＰの表紙「笛吹中年」の作者）から、次のようなメールが来ました。
「平成１５年に、富山県庁の正面に「百年之計 莫如樹人」の碑が建ちました。中沖豊知事（当時）が、これまでの県勢発展の基本がひとづくりにあったことを認識し、今後とも県民が力を合わせ、ひとづくりに邁進していくことを誓って「ひとづくり記念碑」を建立しました」。写真も載ってます。ご覧ください。（２月２０日）
先日書いた「百年の計」は、司馬遷の「史記」では、「貨殖列伝」に載っています。「管あん列伝」には出てこなくて・・。肝冷斎が教えてくれました。
「居之、一歳、種之以穀、十歳、樹之以木、百歳、来之以徳」（これに居るには、一歳ならばこれに種（うえ）るに穀を以てし、十歳ならばこれに樹うるに木を以てし、百歳ならばこれを来たすに徳をもってす）
「管子」とは、少し表現が違っています。（２月２２日）
(国会閉会中審査）
今日は、衆議院災害対策特別委員会で質疑があり、2回、答弁の機会がありました。国会は閉会中ですが、閉会中審査という制度があります。災害は、国会閉会中でも起きるので、このような審査が活用されます。今日は、主に8月の豪雨災害が、議論の対象でした。(2008年9月11日）
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Ⅳ内容（コンテンツ）
国会では、法案や予算案の審議、総理大臣の指名などが行われます。そのような項目は、教科書を読んでいただくとして、ここでは違った角度から解説します。
国会で行われることその１：与野党の攻防
（経過）
６月４日午後１時から、参議院本会議が開かれました。厚生労働委員長の解任決議案が、野党から提出されたので、年金法案の採決に先立って、それが審議されました（そういうルールだそうです）。提案者は説明に３時間を費やし、賛成討論も２人で４時間、合計７時間かかりました。一旦休憩の後、採決しましたが、野党は牛歩戦術（ゆっくり歩いて投票する）を採りました。
５日午前１時過ぎ、解任決議案が、与党の反対で否決されました。野党は、次に、議長の不信任決議案や大臣の問責決議案など、合計１１本の決議案を提出しました。
議長の不信任決議案を審議する場合には、副議長が議長役になります。しかし、４時に再開した本会議で、副議長は審議に入らず、散会を宣言しました。これに対しては、与党議員が抗議しました。
ところが、野党議員が退席した後、議長が再度議長席に戻り、「散会は無効」と宣言。出席した与党議員により、仮議長を選び、議長の不信任決議案を否決しました。続いて、大臣の問責決議案も否決。そして、年金法案を可決しました。これが終わったのが、朝の９時半でした。
（民主主義と多数決）
「民主主義とは多数決である」という説明があります。確かに、議員や首長を選ぶ場合も、議会で法案や予算案を決める場合も、多数決で決めます。もっとも、「多数決である」と割り切ると、議会の場合は、選挙が終わった瞬間に、すべてが決まることになります。なんとなれば、与野党の議席数が決まれば、どのような議題であっても、任期中は必ず、多数派である与党の案が成立するからです。与党は、「最後は採決だ」と言えばすむのです。
こうしてみると、多数決による民主主義は、横綱と平幕が闘っているようなものです。身も蓋もありません。
少数野党に残された方法は、いくつかあります。
（１）審議の過程において、代案を出したり、与党案の問題点を指摘し、有権者に「与党はひどい」ことを訴え、次回の選挙で勝つことを目指す。あるいは、野党の修正を認めさせ、野党の能力を宣伝する。
（２）審議を遅らせることによって、期間内に成立しないようにする。そして、「与党の能力の無さ」を訴える。その場合には、次のような手段があります。
①本会議での審議を要求する（つるしを下ろさない）。そのことによって、委員会での審議入りを遅らせる。
②本会議や委員会の「定例日」を守ることで、時間を稼ぐ。
③委員会での審議に日数（時間）をかける。
さらには、
④審議を拒否する（ねる）。出席しない、入り口にピケを張る。
⑤採決に際し、長時間の演説をする。牛歩戦術を採る。
⑥不信任決議案などを出して、法案の審議を遅らせる。
⑦与党が強行採決するように持ち込み、「与党の横暴」を有権者に見せる。
などです。
起立採決であれば、数分あれば、一つの法案を成立させることが可能です。参議院には押しボタン設備があるので、もっと早いです。しかし、このような「審議妨害」「審議遅延」は、少数野党を守るために、民主主義の先輩であるアメリカやイギリスでも、認められているとのことです。
あとは、それを見て、有権者が、与野党どちらに「理があるか」「分があるか」と判断するかです。ゆえに、民主主義は多数決だけでなく、そこに持ち込むまでの「議論」もまた、重要な要素になります。
もっとも、野党も議論や対案なしで、「ねた」り「遅らせ」たりするだけでは、有権者に「政権担当能力」を訴えることはできません。それでは、最初から勝つことを想定していないからです。（２００４年６月５日）
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５　大きな流れ
例年、「通常国会」は、次のような流れになります。
１月に開会（かつては１２月に開会しました）
総理の施政方針演説と当初予算
優先順位が高いのが、これです。１６年の場合は、国会の冒頭（１月１９日）に施政方針演説を行い、あわせて補正・当初予算についても提案しました。
１５年の場合は、最初に１４年度補正予算・交付税法改正（補正関連）を成立させました。補正予算をあげてから、施政方針演説・当初予算提案でした。
１６年の場合は、まず補正予算とイラクへの自衛隊派遣承認を審議することになりました。これらが両院を通過すると、次に当初予算が審議されます。１６年の場合は、国の補正予算はありますが、交付税法の改正はありません。
２月９日に、１５年度国の補正予算とイラク派遣承認が、参議院を通過しました。１０日から衆議院予算委員会で、１６年度予算案の審議が始まりました。テレビでも中継されていますが、最初は全大臣出席です。すなわち、この期間は本会議や他の委員会が開けないのです。
３月末日まで（日切れと日切れ扱い）
当初予算が審議されるにあわせて、予算関連の法案が提案され審議されます。地方交付税法などがこれです。そのため、政府提案の法案等には、優先順位がついています。
まず、「予算関連」かどうかの区別があり、予算関連が優先されます。予算関連法案とその他の法案とでは、国会提出の締め切り日が違います。今年の場合、予算関連法案は２月１０日です。間に合わない場合は、その旨を内閣と与党に説明します。
また、「日切れ」かどうかの区別があります。日切れとは、年度末（３月３１日）までに成立しないと、執行に問題が生じるものです。予算はその代表例です。
地方交付税法改正は、厳密には日切れではありません。しかし、年度末までに成立しないと、地方団体が安心して新年度の事業ができません。また、近年では総額の特例（加算）を講じているので、改正法が成立しないと、４月分の概算交付の額が、大幅に小さくなり、地方団体の資金繰りが困ります。このようなものを「日切れ扱い」といって、３月末までの成立をお願いします。
その他の質疑
総理の施政方針演説に対する質疑が、まず本会議で行われるように、各委員会では、どれぞれの大臣の所信演説に対する質疑がまず行われます。その後に、各法案の審議が始められます。
そして、例年３月末までに、日切れの案件と日切れ扱いの案件を衆参両院で処理します。その後、日切れでない予算関連案件を審議し、次にその他の案件を審議することになります。
１６年の場合
２月１６日から、衆議院予算委員会は、一般質疑（要求された大臣のみ出席）となりました。そして、１７日には国税改正法案が、１９日には地方財政関係法案が、衆議院本会議にかかりました。この間は、予算委員会は休憩になります。また、各大臣が予算委員会に呼ばれない時間帯を利用して、各委員会が開かれます。最初は、各大臣の所信表明とそれに対する質疑がなされます。
１８日には、総理が出席して党首討論（国家基本政策委員会）が開かれました。この委員会は、「総理が国会（本会議やその他の委員会）に出席しない週」に開かれることとなっているようです（総理が出席する他の会議があれば、そこで質せばいいという考え）。
参議院先議
２月２０日に、衆議院参議院の与野党国対で、参議院先議の案件が決まりました。国会に提出されている法案などのうち、どれを最初に参議院で審議するかです。予算は、憲法第６０条で、先に衆議院で審議することが決まっていますが、その他の案件は決まっていないので、両院の各党の協議が必要なのです。総務省関係では、１５本（予定）のうち、３法案が参議院で先議されることになりました。
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３　会議を開く
（１）本会議
（議運）
本会議を開くのは、それぞれの院の議長です。開会のベルを押すのは、議長の権限です（実際に大きな音で鳴ります。その前に予鈴が鳴ります）。とはいえ、実際の日程は、「議院運営委員会」で決まります。この議運は、両院に置かれた委員会の一つです。法律にでてきます。が、法案を審議するのではなく、本会議の日程を決めることが仕事です。
ここで、何日の何時から、どの法案を審議し、各党に何分ずつ質問時間を割り当てるか、採決は起立か記名か簡易（「異議なし」と叫ぶ）か、とかを決めます。本会議は、これに沿って進みます。
（理事懇）
議院運営委員会が開かれる前には、まずその理事会が開かれます。また、協議事項に応じて、その前に議院運営委員会理事懇談会が開かれるようです。これは、正式の会議ではない「内協議」です。そして、各党の議運の委員は、各党の国対の「指示」「意向」に沿って、日程を協議しているようです。議運の理事は、国対の役員を兼務しているようです。
（日程の調整）
与野党の協議が折り合いがついたところで、審議日程が決まり、本会議が開かれます。当然、もう一方の院の日程も、考え調整する必要があります。同時に衆議院本会議と参議院本会議を開会しても、大臣は体が一つなので、どちらか一方しか出席できません。
（２）委員会
法案などは、各委員会で審議されます。地方行財政を含め、総務省の大概の案件は、衆参の総務委員会にかかります。選挙に関しては、そのための特別委員会が衆参にあります。当然、予算委員会でも地方行財政の質問（特に分権や三位一体改革）はでますし、他の委員会でも総務省が答える、あるいは関係する質問がでます。
（理事会）
委員会を開会するのは委員長の仕事です。しかしここでも、委員長は通常は一人では、日程を決めません。委員会には理事が決められます。委員の中から、各党の委員の数に応じて選出されます（委員の人数の少ない会派は理事を出せません）。
委員会の開会の前に、委員長と理事が集まって理事会が開かれ、そこで日程が決められます。理事に中には、国対の役員を兼務している議員がいます。その委員が、国対との連絡をしています。
（３）大臣の出席
予算委員会は、全大臣が出席する期間と、出席を求められた大臣だけが出席する場合とがあります。常任委員会は、それに関係する大臣が出席します。総務大臣は総務委員会に出席します。副大臣以下も出席し、説明や答弁をします。
他の委員会（例えば文部科学委員会）で総務省に関する質問がでた場合は、原則、総務省の副大臣や大臣政務官、政府参考人（局長や審議官）が出席し答弁します。特別委員会は要求された大臣がでます。
すると、両院の関係する委員会の間で、同じ時間帯に大臣の出席が重複しないように調整する必要もあります。参議院総務委員会と衆議院総務委員会は、別の法案を審議するとしても、大臣を呼ぶ場合は事実上同じ時間帯には審議しにくいのです。
（４）定例日
両院の本会議や委員会は、定例日が決まっています。「通常この日に開こうや」という日です。総務委員会は、衆議院は火曜と木曜、参議院は火曜と木曜（同じ日です。ゆえにぶつかってしまいます）。この他、予備日もありますし、必ずしも厳密なものではないとのことです。
４　もめる
以上に書いたのは、「通常の場合」です。
（イラク派遣承認の場合）
２００４年１月３０日には、次のようなことが起こりました。イラク復興支援のための自衛隊派遣について、国会の承認を得る必要があります。この案件が「衆議院イラク復興支援特別委員会」で審議されていました。また同時に、１５年度補正予算案も、衆議院予算委員会で審議されていました。
野党は派遣を承認するためには、なお議論が必要であるとしていましたが、与党は十分審議したとして、１８時過ぎ「イラク特別委員会」での質疑をうち切り、採決しました。野党議員は委員長席に詰め寄り抗議しましたが、賛成多数で可決されました。テレビでご覧になった方も多いでしょう。
衆議院を通過するためには、本会議での可決が必要です。しかし、野党は、議長に対し、委員会採決が無効であることを訴え、本会議を開かないように主張しました。与党は、イラク特委で補充の審議を行う事などを提案しましたが、野党は応じませんでした。
（国対の出番）
この時に活躍するのが「国対」です。どこまで審議をするか、あるいはどこのあたりで質疑をうち切り採決するか。そうすると、野党はどうでてくるか。その場合はどう対応するか。これらを考え、方針を出されたのだと思います。
そして、テレビでは、与野党の国会対策委員長会談が放映されました。ここで、打開策を検討するためです。しかし、今回は協議が整いませんでした。いくつかの選択肢はありましたが、予算委員会も本会議も、野党議員欠席のまま開会され、与党議員の賛成で、イラクへの自衛隊派遣・１５年度補正予算は、衆議院を通過しました。
しかし、新聞は、「これでは野党は参議院での審議に応じないであろう」と伝えています。まだまだ、駆け引きとドラマは続きます。
（空転と正常化）
週が明け、２月１日。新聞が伝えたように、参議院での審議には入ることはできませんでした。翌２日の夜遅くなってから「協議」が整ったようです。３日に国会は「正常化」し、午後から参議院予算委員会が開かれました。衆議院から送られた補正予算案を審議するためです。４日には参議院本会議が開かれ、イラク派遣承認案件が質疑される予定です。
新聞報道によれば、「断続的に衆参の国対委員長会談が開かれ、空転が続いていた国会審議を正常化することで合意した」とのことです。その際与党は、「衆議院イラク特委を毎週１回開き、現地報告を行う」「衆院イラク特委委員長が陳謝する」「０４年度予算案の審議入りの前にイラク派遣に関する追加質疑を衆院予算委員会で行う」ことなどを提案し、野党も「これ以上の審議拒否は難しいと判断し、受け入れた」と伝えています。
このように、与野党の「不調」により、審議日程に空白を生じることを「空転」と呼んでいます。一度空転したものを再び回転させる＝「正常化」するには、エネルギーと時間がかかります。

 

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１　審議
（１）本会議と委員会
衆議院と参議院では、それぞれ本会議と委員会で審議が行われます。
法案などは、関係の委員会に付託されます。そして委員会で、提案理由説明をし、質疑、採決を経て、本会議で採決されます。
その際、重要な法案や予算などは、まず本会議で趣旨説明をし、質疑を行った後、関係する委員会にかけられます。そして、委員会で提案理由説明をし、質疑、討論、採決した後、再度本会議にかけられ、討論の後、採決が行われます。本会議での質疑は、法案担当大臣が法案の趣旨を説明し（内閣提出の場合）、それに対して質疑がなされます。地方交付税法・地方税法改正も例年、本会議から始まります。
（つるし）
どの法案を本会議で質疑するかは、与野党の協議（議院運営委員会）で決まります。通常、野党が本会議での趣旨説明を要求し、行うか、行わない（すぐに委員会にかける）かが決められます。これを「つるす」「つるしを下ろす」と呼びます。
（重要広範議案）
その中でも特に重要な法案や案件は、総理大臣が出席し、答弁します。これを「重要広範議案」と呼んでいます。通常国会では、概ね４件とのことです。このほか、予算案も総理の施政方針演説についても、総理が本会議で答弁します。
（２）衆議院と参議院
このような過程が、衆議院と参議院の双方で行われ、両院で可決したものが法案として成立します。
予算は、憲法第６０条で、衆議院が先に審議し、参議院が後と決まっています。法律は、どちらの院を先にしてもかまいません。どの法律を参議院で先に審議するかは、衆参両院の与野党間の協議で決められます。一方の院で可決された内容を、他方の院で修正された場合、もう一度先の院に戻されます。意見が合わない場合の処理の仕方は、憲法で決めてあります。
（３）異常事態
予算の場合は、衆議院が可決すれば、参議院で可決されなくても成立する規定があります。しかし、地方交付税法は法律なので、その改正には両院の可決が必要です。
平成２年に、政府予算が衆議院を通過・参議院は否決、そして成立しました。一方、交付税法は参議院での可決が必要です。参議院で可決されないと、例えば国庫補助事業の金額内容については、国の予算では新年度の内容金額になり、交付税の方（地方負担額）は前年度のままになります。この時の事態については、拙著「地方交付税－仕組みと機能」ｐ５０をごらんください。
２　日程
（１）日程の重要さ
国会が開会されると、会期が決まります。平成１６年１月１９日から開かれた第１５９回通常国会では、１５０日間です。この間に、政府としては、提案した法案をすべて、そしてなるべく早く成立させたいわけです。それを与党に働きかけます。
一方、野党は十分に審議することを要求します。その過程で、政府案の不十分さや、政府の対応の問題を指摘し、野党の対案に近づけさせる努力をします。また、政府・与党の問題点を取り上げ、野党の政権担当能力を国民にＰＲします。
ここに、「日程」の重要性がでてきます。どの法案をどの順番で審議するか。また、どれを参議院から議論するかもあります。どの法案を本会議にかけるか、どの法案をかけないかも、重要です。
（２）国対
（国対とは）
「国会対策委員会」の略称です。法律にも書いていなければ、憲法の教科書や大概の政治・国会の解説書にはでてきません。しかし、日本の国会は、この国対が動かしています。国会の審議日程を実質的に決めるのは、国対なのです。国会対策委員会は、法令に定められた機関ではありません。各党が置いている、各党の機関です。各党がそれぞれの院に置いています。
（国対の仕事）
与党国対は、案件の優先順位を考え、どの順に案件を審議するかを決めます。どの組織やどの個人にとっても、限られた時間内に多くのことを処理しようとすると、優先順位や労力の投入順位を決めなければなりません。決められた時間内に、たくさんの問題を解かなければならない「試験」を考えてください。
野党に対しては、なるべく本会議での質疑を省略して委員会での審議に入ること、関連する法案を一括して審議すること、案件ごとの質疑時間を多くしないこと、など（こうすると早く進みます）を働きかけます。一方、野党国対は、慎重審議を考えます。
（国対の出番）
もっとも、定期的な「与野党が集まる国対委員会会議」はありません。本会議と委員会の日程は、次に述べるように、議院運営委員会と各委員会の理事会の場で、与野党の委員の協議で決まります。各党の国対は、その後ろにおられます。与野党の国対の委員長が会談するのは・・（次の項「もめる」を読んでください）。