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行政－行政機構

行政機構

その３　財政改革・行政改革・地域の経営

拙稿「地方財政の将来」（神野直彦編著『三位一体改革と地方行財政』（2006年、学陽書房）所収）に、今後の地域の行財政運営のあり方について書きました。
そこでは、財政運営だけでなく、市役所の経営や地域の経営にまで視野を広げて、議論しました。財政改革は必要ですが、財政は市役所運営の財政的裏付けでしかありません。市役所を経営体と考えれば、より広く行政改革が必要であり、さらには組織統治が必要なのです。ここで言う行政改革は、より小さなコストでよりよいサービスを目指すことです。組織統治（広義）は、民間企業での経営と対比したもので、事業の品質管理（クオリティー・アシュアランス）、法令順守（コンプライアンス）、企業統治（狭義、コーポレート・ガバナンス）の3つです。
さらに視野を広げれば、市役所もまた、よりよい地域を作るための道具でしかありません。すると、地域の経営、すなわちよりよい地域を作るにはどうしたらよいかを、考えなければなりません。そこでは、何が市役所の目標であるかを考え直すことと、行政の守備範囲（行政以外の公共サービスを提供する主体との連携）を考える必要があります。
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その２　政府のパフォーマンスへの疑問

このように、マネージメントは組織（会社、政府）の内部に着目したものです。一方、ガバナンスは、その組織を作った者との関係まで視野を広げます。すなわち、組織を株主や国民から委託された代理人と見なして、どれだけ委託者（株主、国民）の意向を反映しているかを見るのです。
このような議論が始まったのは、次のような背景があります。企業にあっては、会社は株主のもの（アメリカ的考え）か、経営者と従業員などのもの（日本的考え）か、という議論がありました。所有と経営が分離された段階で、所有者（株主）と経営者（会社）との関係が、問題になったのです。オーナー社長の場合は、これが問題になりません。
政府にあっては、国王が国家・国民・政府の所有者である場合は、オーナー社長です。しかし、民主主義になって、国家と政府の所有者が国民になると、委託者である国民と受託者である政府の関係が問題になります。
政府にあってガバナンス論が大きくなったのは、政府の機能不全があります。1970年代まで、日本を筆頭に西欧先進諸国では、政府・経済・社会が蜜月時代にありました。好調な経済成長に支えられ、政府は行政サービスを拡大し、また国民から信頼されていました。しかし、その後、経済成長の低下とともに、財政赤字の拡大、政府の非効率が目立ち、政府のパフォーマンスに疑問が持たれるようになったのです。
行政改革、新自由主義的改革、NPMなど、いくつものアイデアが持ち込まれました。そして、行政機構内部の改革（スリム化・効率化）から出発して、政府の生産物（政策や行政サービス）を問うところまで議論が広がりました。スリム化は、現在のサービスを前提として、効率化を目指します。生産物を問う場合は、そもそも政策が国民の期待に応えているかが、問われます。顧客重視です。続く。
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ガバナンス、マネージメント、アドミニストレーション

以前から、ガバナンスとマネージメントについて考えています。大連載では第4章で書く予定です。関係する書物を読んで、少しずつ考えが整理できつつあるので、書き留めておきます。
（ガバナンス論の民と官）
ガバナンスが取り上げられるようになったのは、1990年代、コーポレート・ガバナンス（企業統治）からのようです。それに触発されて、パブリック・ガバナンスの議論が盛んになっています。
まず、ガバナンスとマネージメントと、どこが違うか。ガバナンスは統治・支配であり、マネージメントは管理・経営です。前者は、株主が経営者を選び、経営を委任し、その執行を監視することです。会社の目的を決定することも含まれます。株主は会社の所有者です。
後者は、経営者が会社を経営することです。さらに、マネージメントには、狭義のマネージメントとアドミニストレーションがあります。狭義のマネージメントは経営であり、経営者が目的に沿って事業戦略を立て、組織・人員・予算、さらには経営システムを決定します。アドミニストレーションは、より下位の監督で、事務の執行管理です。経営者でなく、各部門の責任者（課長など）が行います。
これを政府に当てはめてみましょう。政府が会社であり、株主は国民です。国民が政府の所有者です。国会を通して内閣に行政を委任します。国民が政府を支配することが、ガバナンスです。かつて、統治といえば、政府が国民を統治しました。主体は政府であり、統治客体は国民でした。被治者とも呼ばれます。しかし、新しいガバナンス概念では、統治（支配）の主体は国民であり、統治されるのは政府です。続く。
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大きな政府、小さな政府

日本は先進諸国に比べ、公務員数は少なく、予算規模（国民負担）も小さいので、「小さな政府だ」といわれます。もっとも、歳出予算は結構大きく、正確には、国民負担では「小さな政府」で、歳出額では「中くらいの政府」です。
いろいろな議論がありますが、混乱しているように思います。そこで、次のように整理できるのではないかと、考えました。
１　行政機構の規模
これは、簡単には公務員数です。そして、同じ成果を出すなら、より小さい政府＝効率的な政府が望ましいです。
２　政府の出力
行政機構が、どれだけの仕事をしているかです。例えば公共事業の額、社会保障の額です。社会保障を考えてもらえばわかるように、これは必ずしも、小さな政府がよいわけではありません。健康保険、介護保険、年金、生活保護が小さいほど良いとは、国民は考えないでしょう。
なお、「出力」と言ったのは、単純に「歳出額」では測れないからです。ムダな予算だと（人件費に消えたりすると）、「有効な仕事」にならないからです。「国民に届く予算額」といえるでしょう。
３　政府の守備範囲
しかし、政府の仕事は、予算だけでは測ることはできません。法令による規制が多いと、国民が政府に依存する範囲が大きくなります。これは、大きな政府です。例えば、文科省が補助金を出さなくても、小中学校を細かく規制で縛ると、大きな政府になります。もちろん、これも小さな方がよいとは限らず、必要なところは政府が責任を持つべきです。
行政の力の源泉は、人＝公務員、金＝予算、権限＝法令です。上に述べた３つは、おおむね、これに合致します。これまでは、ヒトとカネを問題視して、比較していましたが、権限についても取り上げるべきでしょう。国にあっては、公務員数は総務省行政管理局が管理しています。予算は財務省主計局が管理しています。権限については、そのような仕組みはありません。