手塚洋輔著『戦後行政の構造とディレンマ　－予防接種行政の変遷』（2010年、藤原書店）を読みました。今、勉強している「社会のリスクと行政の対応」の一環です。この本は若手研究者の著作ですが、戦後の予防接種行政を丹念に追うとともに、行政の決断について鋭い分析をしています。
予防接種をした場合に、一定の「副作用」が避けられません。しかし、伝染病が広がっているのに予防接種を行わないと、さらに伝染病が広がります。これをを「不作為過誤」（しないことによる問題）と名付けます。他方、副作用があるのに予防接種を強行すると、副作用被害が出ます。これを「作為過誤」（することによる問題）と名付けます。あちらを立てればこちらが立たない、ジレンマにあるのです。
戦後の早い時期は、副作用を考えずに、予防接種を強制しました。その後、副作用被害が社会問題になると、救済制度をつくりました。そして、現在では、本人や保護者の同意を得る、任意の接種に変わっています。ここに、行政の責任範囲の縮小、行政の責任回避を見るのです。もちろんそこには、天然痘や日本脳炎が、かつてのように猛威をふるわなくなったという状況変化もあります。
この本には、リスクと行政の対応、個人の意識の高まりと行政手法の変化、社会の課題（伝染病予防）の変化と行政の変化、その時間のズレ、個人の責任と行政の責任、国の責任・市役所の責任・医師の責任など、たくさんの論点が含まれています。

ただし、ここでは、リスクという言葉を分別して使わないと、混乱します。すなわち、伝染病が広がることや副作用被害者がたくさん出るというのは、社会のリスクです。一方、行政が不作為過誤や作為過誤をおかすという、判断誤りによって国民から批判を受ける（訴えられる）ことは、組織のリスクです。さらに、国民にとっては、予防接種を受けないと伝染病にかかる恐れがあり、受けると副作用被害に遭うかもしれないというのは、個人のリスクです。
社会のリスクと個人のリスクは、被害に遭う危険性です。他方、組織のリスクは、自らの判断が被害者や国民から批判を受けるという危険性です。その場合、社会や個人から見ると、行政は加害者になります。

昨日の続きです。統制の強い組織においては、部分と全体は、権限の配分になります。軍隊、会社などの組織で、出先にどこまで仕事と権限を与えるかです。
出先に仕事が委ねられていても、自由度がない場合は、分散でしかありません。国の出先機関が、これに該当します。この場合は、画一的に仕事が処理されます。それが好ましい仕事と、好ましくない仕事があります。そして、地方での問題がすべて中央に持ち込まれ、中央管理組織の負担が重くなります。
これに対し、日本国憲法において、地方自治は統治権の配分として認められています。分権です。地域のことは、地域で処理させるのです。もっとも現在の日本では、法律によって自治体の仕事が過度に縛られている＝自由度がないことが、地域の活力・日本の活力を損なっていると認識されています。それが、より実質的な分権への要求となっているのです。
一方、統制の弱い組織内では、中央による統制と部分による自由活動とのせめぎ合いになります。党首を目指して政治家が闘う政党をイメージしてもらうと、わかりやすいでしょうか。うまくいくと、自由な活動が競争を生み発展します。しかし、競争が闘争になり、混乱が生じる場合もあります。
管理する側は、秩序を維持するために、統制をきつくしようとします。しかしそれは、自由・競争による発展を閉ざします。
組織論において、全体と部分は、管理と自由、統制と競争、規律と闘争、秩序と混乱、維持と発展、という対比につながります。

ハイゼンベルク著『部分と全体』（邦訳1974年、みすず書房）を読み終えました。著者は1901年ドイツ生まれの物理学者で、24歳で量子力学を創始し、不確定性原理を発見、ノーベル物理学賞を受賞しています。1976年に没。本の内容は、仲間の科学者との対話の形式をとった、自伝です。科学理論はこのような過程で究められるのかと、感激を覚えます。
部分と全体という問題そのものを、考察したものではありません。しかし、彼は自らの伝記に、このような表題をつけました。物理学だけでなく、哲学、音楽、宗教、政治とのかねあいまで、彼の関心は広いです。そして、常に部分と全体の在り方を考えていたのでしょう。随所に、関連する記述があります。
私には量子力学はわかりませんが、昔から本屋でこの表題が気になっていました。私の関心にあっては、部分と全体は、国家統治機構の部分と全体であり、行政組織の部分と全体の在り方です。国と地方の関係にあっては中央集権と地方分権であり、組織管理にあっては集中と分散です。このテーマは、私にとって一生の課題ですが、すべての組織にとって永遠の課題でしょう。
ところで、対話の相手に、カール・フリードリッヒ・フォン・ワイツェッカーという哲学者が出てきます。よく似た名前だなあと思って調べたら、ドイツ大統領になったリヒャルト・カール・フォン・ヴァイツゼッカーのお兄さんでした。

昨日、システム思考について書きました。ところで、社会科学では、自然科学のシステム思考を適用して考える、「システム論」と呼ばれる学説があります。政治システム論や社会システム論が有名です。
社会を機能的に分けて、いくつかの仕組み（システム）から構成されていると考えます。そこには「構造」と「機能」があります。「入力」があり、「変換」されて、「出力」が出ます。それらが関係し合っている、という考え方です。
昨日も書いたように、複雑な社会を理解するには、要素に分けて考えるしかありません。機能によって分けて考えるというのが、このシステム論（思考）です。定型的な業務には、この考え方は向いています。一定の条件を入力すると、決められた結論が出る。行政の場合、ある申請がされると一定の結論（給付など）が出る、というようにです。
実際は、すべての申請が同じ内容ではないこと、前例のない申請の場合はどうするかという問題が生じます。そして、従来の仕組みでは処理できない事態がでた時、それを入力するのか（申請を受け付けるのか）、拒否するのか。入力した時に、どのように変換して出力するのかが、問題になります。決められたことをする行政（規則にないことはしない行政）と、新しいことを考える行政（前例がない、規則にないことを考える行政）との違いです。
次に、申請を受け付けるとして、臨時異例の処理としない場合は、新たにどのような仕組みを作るのかが、課題になります。どのようにシステムを設計するか、という問題です。それは決められた入力を処理する各部門の仕事ではなく、全体を統合している責任者の仕事です。ここで、昨日の結論と同じところに、たどり着きます。
そして、システム思考が分析でとどまっている限りでは、この二つの課題（前例のない入力と新たなシステム設計）は解決できません。

日経新聞「経済教室」が、トヨタ自動車のリコール問題に関連して、「ものづくり再論」を連載しています。門外漢ながら、いえ門外漢なので、勉強になります。3月18日は、木村英紀先生の「システム思考の革新急げ」でした。先生の主張は、自然科学やもの作りについてですが、「システム思考」について、私なりに考えてみました。
システム思考は、自然科学や人工物を理解する仕方です。すなわち、複雑なものを機能に着目して部分に分けて、それらのつながりとして理解する、といったらよいでしょうか。
人間は、複雑なものを、そのままのかたちでは理解できません。全体として把握できないので、いくつかの機能の部分に分けます。また、人工物の場合は、部分が動くように作って、それを組み立てます。
例えば、人体を、消化器系、神経系、呼吸器系、循環器系として理解します。自動車を、動力（エンジン）、制動（ブレーキ）、変速（トランスミッション）などの部分に分けて考え、組み立てます。
さて、社会科学の分野に転用すると、「組織」も人工物の一つです。会社だと、製造、搬送、販売、購入、財務といった部門に分けて、仕事を特化させます。そして、それを統括します。
個人営業なら、一人で、購入、製造、搬送、販売、財務をこなすのでしょうが、少し大きくなると、一人で全部はできません。そこで、機能ごとに仕事を分割し、組織を分けます。官僚制組織も、この典型です。
これは、機能的かつ合理的ですが、全体像を把握し、各部門を最適化する作業が必要になります。そして、部門それぞれが最適かという問題と、部門間がうまくつながっているかという問題が生じます。
自動車で言うと、必要以上に大きなエンジンを載せているのが、前者の問題で、ブレーキとエンジンの機能はうまくつながっているかが、後者の問題です。組織の場合も、製造部門が大きすぎないか＝無駄なものをつくっていないか。営業部門での情報が、うまく開発・製造部門につながっているか。といった問題が生じます。組織が大きくなればなるほど、この二つの統括は難しくなります。しかし、システム思考しか、大きな組織を動かすことはできません。
それぞれの部門が、目的に向かって効率的につながるようにするのがシステム思考であって、部門に分けるだけでは「分割」「分担」でしかありません。全体を統括する部門の役割が、大きくなります。
（このような機能別分担と統合のほかに、目的別分担や地域別分担もあります。県庁で言うと、農林部、土木部、福祉部に分けるのが目的別分担で、県内のいくつかの地域に出先事務所を置くのが地域別分担です。それらの場合も、企画、人事、財務などは、機能別分担になっています。）