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行政-官僚論

東大法学部の凋落

8月5日の読売新聞1面コラムは、北岡伸一先生の「東大法学部の凋落 官僚バッシングの帰結」です。東大法学部の人気が落ちていること、公務員制度の危機を書いておられます。

・・・給与は安い。一流企業と比べると、かなり安い。役人トップの次官でも、大企業トップの10分の1程度、好調な民間企業の課長程度である・・・恵まれない条件でも優秀な若者が霞が関に進むのは、国家の運営に携われる使命感と満足感からだった。しかし現在、それも難しくなっている・・・
・・・かつて世界の日本に対する信頼は公務員にあった・・・しかし、現状のような劣悪な待遇と政治に対する自律性の喪失が続けば、質の高い日本の官僚制は、維持できないだろう・・・

・・・東大法学部の側にも一定の責任がある・・・現実の世界の問題に対応する生き生きとした学問を教えているだろうか。例えば憲法学である。憲法(Constitution)とは骨格のことで、元来、国家の基本法のことだ。しかし東大(のみならず大部分の大学で)の憲法学は、ほとんどが日本国憲法の解説である。日本をより良く運営するにはどうすべきか、世界の大きな変化にどうすれば的確に対応できるか、といった議論は、ほとんどなされていない・・・

ぜひ、原文をお読みください。
官僚制批判は昔からありますが、昨今の批判は質が違ってきています。かつての批判は、官僚を批判しつつも信頼してもらっていました。近年は、仕事の成果において、そして立ち居振る舞いについて、国民の信頼を失っています。私には、これが心配です。先日の毎日新聞インタビュー日経新聞インタビューでも、指摘しました。

北岡先生の指摘の後段、東大法学部がふさわしい教育をしているかについても、同感です。かつては官僚をつくるための「予備校」でした。明治国家がそのために東大を作ったのですから。そしてその教育内容は、欧米先進国に学ぶことと、できあがった法律の解釈論でした。そこに満足していることで、発展は止まりました。
卒業して官僚になると、その弊害が出て来ます。既存の法律を解釈するには長けているのですが、それが故に、新しい法律を作らない結果になるのです。
優秀な官僚ほど、現状維持になってしまうのです。(このホームページでも指摘し続けています。例えば「提言・国家官僚養成」。かなり古いですね)

官僚機構改善論5―組織の目標

官僚機構改善論の続きです。

人事政策を考えると、さらには、霞が関はどうあるべきかを考える必要があります。
これは、2つの面から考えましょう。1つは、社会における官僚機構のあり方です。社会で果たすべき役割です。もう1つは、官僚たちに与える目標であり、やりがいです。この2つは盾の両面です。

実は、これを考える組織もなく、人もいません。
これまでは、各省や各局の積み上げが、官庁になると考えられているようです。各省で人事を管理していたことと、そんなことを考えなくてもよかったのです。
しかし、各局は政策を考えますが、政府全体としてあるべき官庁の姿や官僚の姿を考えることはありません。

かつては、日本の官僚に求められた仕事は明白であり、官僚たちもそれを誇りに仕事をしました。そして、政治家も国民も、それを支持してくれたのです。批判と尊敬を受けながら。
しかし、社会が大きく変わり、行政に求められることが、変わりつつあります。政と官のあり方も、大きく変わっています。すると、霞が関の各省と官僚はどうあるべきかを、議論する必要が出てきたのです。

民間企業の場合は、法令を遵守しつつ、利益を目指します。そこにおいて、幹部と職員の役割は明確です。それに対し、行政の場合は、目標がそのように単一明快ではありません。「公共の福祉の増進」といっても、分野が多岐にわたり、それぞれの分野において時代とともに課題と目標が異なります。そして、それらの間での優先順位は、当然には決まりません。あわせて、総理や大臣たち政治家との関係・役割分担があります。

一つの期待は、内閣人事局です。官僚機構全体の人事と組織を考える組織ができました。ここで、これからの人事政策、職員育成計画、官僚のあり方を研究できるのではないでしょうか。

このようなホームページで論じるには大きすぎる課題を、書きました。検討不足、説明不足で書いたことを、お許しください。
例えば「官僚」という言葉を使いしましたが、読者から「何を指しているのか、そもそもそんな分類ができるのか」という批判をもらいました。私は、国家公務員の中でも、組織と仕事に責任を持つべき上位の者とそれになることを期待されている職員を想定しています。かつての「高級官僚」というイメージです。
引き続き、考えてみたいと思っています。

官僚機構改善論4―人事課長の育成

官僚機構改善論3の続きです。
バックオフィスの管理の中でも、人事管理について述べています。前回は、人事政策が明示されていなかったことを書きました。今回は、人事政策を担う担当者についてです。

各省に人事課があり人事課長がいますが、これまで人事政策のプロを組織的・制度的に育成していたとは思えません。人事課長は、人事異動をすることが、主たる業務になっていたのではないでしょうか。
政策系の部局から優秀な職員を引っ張ってきて、人事課職員とします。特に上級職にあっては、この傾向が強かったでしょう。では、彼らに、人事政策や人事行政のあり方を、きちんと教育していたか。例えば、人事課長を育てる人事課長研修はあるのでしょうか。

「門外不出の秘伝」はあるのかもしれません。しかし、一般の職員が見ることができるような、書かれたものは見ません。また、人事課長たちが書いた「書物」も見ません。これまでは、口伝による名人芸に頼っていたようです。
地方自治体にも、当てはまると思います。適当な教科書や参考書がないのです。私が知らない事例、参考になる文書があれば、教えてください。参考にします。
これは、実際に担当している人でないと書けないでしょう。学者や研究者では、難しいと思います。この場合に、教育と教科書は2種類必要です。職員向けとそれを担当する課長向けです。研修を受ける人と研修をする人と言ったらよいでしょう。

戦前の陸軍にも無かったようです。陸軍は、人の大集団です。そして、中央において人事管理を行うとともに、出先組織(師団、連隊など)で構成員の人事管理をしていました。では、師団長や連隊長は、人事管理の原則を教えてもらっていたか。どうやら、そうではなかったようです。戦術はみっちり教え込まれるのですが、組織管理や人事管理は経験に頼っていたようです。戦術は陸軍大学校と海軍大学校でたたき込まれますが、戦略は学びません。例えば、藤井非三四著『陸軍人事』(2013年、NF文庫、潮書房光人社)。アメリカ軍、自衛隊は違うようです。

不勉強な点もあるので、意見をいただければ、うれしいです。

 

官僚機構改善論3―人事政策が必要

官僚機構改善論2―バックオフィスの管理の続きです。
さらに話を広げれば、これからの国家公務員をどのように育成するか、「人事政策」を明らかにする必要があると思います。

これまでは、各省単位で国家公務員を管理していました。その中で、上級職・中級職・初級職の区別、事務職・各種の技術職の区別で、管理していました。ところが、そこに「明示的な」人事方針はないようです。公表されていて、公務員たちが知っておくような文書・指針は、寡聞にして知りません。評価や面談については、この10年ほどの間に、整えられました。
人事課の仕事には、人事異動のほか、定数管理、採用、評価、給与、福利厚生、組合対応などがあります。そして、それらを統合して、どのような公務員を育てるか、目標と方法が必要です。ここでいう人事政策は、これを指しています。
制度に対する運用、さらには運用の方針と言ってもよいでしょう。国家公務員法があっても、それは制度であって、実際の運用と運用の方針は明示されていないのです。

これまでは、あまり問題にならなかったのです。国家のために働く、それが官僚の目標であり、生きがいでした。給与といった見返り以上に、このやりがい(と出世)が官僚たちに、私生活を犠牲にした働きに駆り立てたのです。
その際の目標と手法が、明白でした。欧米に学ぶという、わかりやすい目標と手法がありました。しかし、もうこれは終わりました。また右肩上がりの時代は、予算や人員を増やすことが善でした。これも、終わりました。新しい法律や制度も、増やせば良いという時代ではありません。すると、公務員特に官僚たち(幹部公務員)に、何を目標とさせるのかが、問われます。
他方で、国家のためなら滅私奉公、無限定な残業をする時代も、終わりました。部下に、ワークライフバランスを勧めなければなりません。また、かつてに比べ、心の病を発病する職員が増えています。
これらにどのように対応するかを、公務員全体に示し、さらに人事課長たちにも教えなければなりません。

官僚機構改善論2―バックオフィスの管理

官僚機構改善論1―バックオフィスの重要性の続きです。

これまでは、バックオフィス=事務・組織管理部門は、前線を支える後方部隊と考えられ、日が当たりませんでした。また、誰でもやれる、難しくない仕事と思われていました。
ところが、技術の進歩と社会の変化で、従来通りでは対応しきれなくなりました。

平成になってからでも、次のようなことが大きな課題になりました。
情報公開、個人情報保護、公文書管理、IT技術の発達とパソコンの配備、情報管理、サイバー攻撃対応、カウンターインテリジェンス、セクハラやパワハラ対応、倫理法、コンプライアンス、リスク管理、災害対応・・・。
私が公務員になった頃は、そんなに問題にならなかったことです。その後、これらの課題が次々に出て、また事件や事故が起きて、その都度個別に対応しました。研修なども増えました。

これらの問題を大きく2つに分けると、「情報の取り扱いの問題」と「職員管理の問題」です。

このうち、「情報の取り扱いの問題」は、IT技術の発達への対応と、情報の管理が重要になりました。パソコンやコンピュータが導入され、職員は試行錯誤しながら使っています。
まず、組織から見て、コンピュータ化は効率的に行われているか。どうもそうでないようです。旅費や給与計算、電子決済、電子申請など、必ずしも効率になっていないようです。
他方で、職員については、これらの「職員として知っておく常識」は、系統だった教育は行われているか。職員が読んでおくべき教科書は、ないようです。
これは、新規採用職員だけでなく、管理職も中堅職員も必要なのです。なぜなら、次々と新しい課題と仕組みが導入されて、年配者もその都度教えてもらって身につけています。若い人の方が詳しいことも多いのです。

もう一つは、「職員管理の問題」です。ここで言う職員管理とは、部下の教育と管理、心の病の職員への対応、セクハラやパワハラ対応、ワークライフバランス、コンプライアンスなどです。これらも、組織的・系統立てた教育は十分ではないと思います。
昔は、そんなに気にすることはなかったのですが。
これらについても、系統だった研修と、教科書が必要です。