行政の構造的課題

２００５年５月１９日に、東京大学公共政策大学院で講演したときのレジュメです。２００４年５月１３日のレジュメを差し替えました。官僚論の一環です。公務員改革議論の整理については、公務員改革論議をご覧下さい。
提言・国家官僚養成、一橋大学での講義もあわせお読み下さい。

　　　　　　日本行政の成功と機能不全
　　　　　　－政策課題と構造的問題－
　　　 　　 　　　
１　国家行政の課題－二つの視角
このリレー講義では、各講師はそれぞれ、省の政策課題をお話になるでしょう。私は、そのような個別課題でなく、日本の行政全体の課題をお話します。たとえて言うと「縦割り」でなく、「横断的視野」からです。

図１
うまく描けないので言葉で書きます：日本の行政には国家行政と地方行政があること。それぞれ、執政（政治・政治家）と執行（狭義の行政・公務員）がある。国にあっては、内閣と官僚。この行政が、日本社会という環境から課題を取り上げ、政策を出力する。

	国家行政	地方行政
執政 （政治）	内閣 （政治家）	首長
執行 （行政）	各省 （官僚）	市役所

（１）各省が取り組んでいる個別テーマ
　　政策課題、アウトプットとしての課題
（２）国家行政機構が抱えている仕組みの課題
　　構造的課題、内在する課題
（私がこのような問題関心を持ったのは、これまでの経歴からです）

２　政策課題
構造的課題に入る前に、個別政策課題について簡単に触れておきましょう。
（１）小泉内閣が取り組んでいる課題
　→テーマから見た分類
「小泉構造改革内閣」【別紙１：官邸ＨＰ】
図１で言うと、国家行政のうち執政（内閣）が取り組んでいる課題。政治主導といってよいでしょう。各省の政策を聞いているだけでは、日本の行政課題全体像を見ることはできないのです。

数多くの項目がありますがそれは、次のような理由からです。
理由の１：小泉首相の意向「構造改革」を掲げている
理由の２：社会が多くの改革を迫っている
理由の３：各省縦割りの官僚制で処理できない
【別紙２：官邸ＨＰ】

（２）各省が取り組んでいる課題
　→担当部局から見た分類
政治主導に対し、官僚制による対応といってよい。
例えば、この「リレー特別講演」、白書、ＨＰ、政策情報誌（「外交フォーラム」「ＥＳＰ」「自治研究」「地方財政」等の月刊誌）

（３）総務省が取り組んでいる課題【別紙３、パンフレット】
①行政の基本構造　②分権改革　③ＩＴ　

３　構造的課題＝国家行政機構そのものの課題
今日の話の中心。まず問題提起から始めましょう。
戦後日本、あるいは明治維新以来、日本社会は世界第一の水準まで発展しました。その際に、行政もまたそれに貢献し、世界一の水準を達成しました。安全、衛生、教育、福祉、社会資本などです。
しかも、貧富の差や地域間の格差を小さくして、日本社会全体で、高度な行政サービスを実現しました。社会は、平等・発展・安定を達成しました。拙著「新地方自治入門」を参照してください
世界一優秀と評価されていた日本の官僚。それが近年、大きな批判にさらされています。その批判を、分類してみてみましょう。

（１）官僚批判
①「官僚の失敗」に対する批判
ア　社会情勢の変化に対応できない：ムダを指摘されている公共事業の続行、需要予測を誤った公共事業
（例）交通量の少ない山の中の道路、米余りのなか続けられる農地造成・干拓、「巨大釣り堀」と揶揄される港湾、水余りの中作り続けられるダム、赤字の本四架橋・東京湾アクアラインなど
実は、これは「与えられた任務を遂行する」という、官僚制の特徴の裏返しです。

イ　業界と一体の行政
（例）ＢＳＥ問題（外国では危険を指摘されていたのに、対応が遅れたこと。また、輸入牛肉を消却する際十分な確認をせず補償金を払ったこと。これは刑事事件になっています）、
薬害エイズ事件（非加熱製剤の使用禁止が遅れたこと。これも刑事事件になっています）、
金融危機対応（護送船団行政、破綻処理の先送り。公的資金投入が巨額になった）、
補助金行政の続行（地方団体が要らないと言っている補助金を押し付けようとしていること）、
規制改革への抵抗（自動車の車検緩和が進まず。幼保一元化も進みません）
これは官僚制の「部分に特化」によるものです。

ウ　政策の統合ができない：政策の優先順位がつけられない、変更できない
（例）社会福祉より公共事業を優先していること。
道路財源が余り、一方で赤字国債や年金が破綻すると言っているのに、道路財源を回せないこと。公共事業の事業別シェアが変わらないこと。　
これは、官僚制の「縦割り組織」によるものです。

エ　費用対効果の疑問：優秀な官僚が毎晩遅くまで残業しているが、それだけの結果がでているか
これは、「目標設定と効果測定は誰がするのか」という問題です。これは次の②につながります。

②「官僚主導」に対する批判
責任の所在はどこにあるか。行政に対する入力は政治の責任。
今日は省略。「新地方自治入門」第１０章政治と行政の在り方p287～

日経新聞経済教室8月8日、ニコラス・ベネシュ会社役員育成機構代表理事の「企業統治改革、独立役員3分の1以上に」から。氏の主張は原文を読んでいただくとして、私が官庁論から注目したのは、次のくだりです。
・・政府が日本再興戦略の改訂版を公表した2014年6月24日は、日本のコーポレートガバナンス（企業統治）の近代化が本格始動した日として、おそらく歴史に残るだろう。成長戦略の柱に「『稼ぐ力』を取り戻す」と掲げ、企業統治の強化と「コーポレートガバナンス・コード」策定を宣言したのである・・
・・筆者は長年、日本企業の役員を務め、現在は社内外役員の研修を提供する組織である公益社団法人、会社役員育成機構（BDTI）の代表理事に就いている。その経験から、今回は日本の企業統治に大きな変化をもたらすチャンスであると実感している。
特に注目すべき点は4つある・・
・・第4に、日本の企業統治の基盤整備に関する責任の所在が、産業界と結びつきの強い経済産業省から、投資家保護や金融市場の円滑化を法律上の義務として負う金融庁へと明確に移されたことである。
これらは政府が本格的な統治改革を志向していることを示す。例えば日本再興戦略の改訂版は｢社外取締役の積極的な活用｣に言及している。政府が内部出身の業務執行取締役について「彼らだけでは彼らを監視できないこともある」と公に認めたことは、よりよい統治を求めて他国で30年以上続く議論に日本が加わることを意味する。
世界で使われている企業統治の概念に長年眼をつぶってきた｢不思議な国ニッポン」から、資本市場の効率と投資家保護を優先する統治の枠組みを持つ｢普通の国」に変わる絶好のチャンス―。内外の投資家はこうみている・・
企業統治の観点からは、企業内特に内部出身役員と、株主や取引先などの関係者の利害を、どう解決するかが重要です。企業を育成し、欧米に追いつく時代が終わりました。すると、政府の仕事のやり方が、行政指導・事前調整による業界や企業の育成から、ルールを定めて企業には自由に競争させ問題があれば事後に規制する方式に変わりました。さらに、視野が広がって、企業だけでなく株主や取引先という利害関係者までを入れた｢企業統治｣をどう確保するかに行政の課題が広がっているということです。すると、経済産業省でなく、金融庁の出番になったということでしょうか。

財政学の教科書には、財政の3つの機能が載っています。
１　公共財の提供（資源配分の調整）
２　所得再分配（所得と富の分配の調整）
３　景気の調整（経済の安定化）
市場の失敗に対する補完として説明されます。マスグレイブが体系化しました。
これは、財政の役割です。しかし、市場と政府の関係をより広い視野から見ると、政府の役割には、これら以外にも重要な役割があります。
すなわち、市場経済が機能するように条件を整備することです。私有権の保護、契約の尊重、取引のルールの設定、紛争が生じた際の解決などです。これらが機能して、初めて市場の失敗が議論になるのです。
私は、「国家の役割と機能の分類」で、「経済社会活動のルール設定」という項目を立て、次のようなものを具体的な行政分野としてあげました（行政の分類）。
①経済社会：民法・商法・会社法、通貨制度、金融制度、経済取引
②労働：労働・雇用法制
③公共空間管理：電波・電気通信の監督、交通ルール
④紛争処理：民事裁判、各種ADR制度
もう一つ、市場に対する政府の役割があります。
｢国民生活の向上」のために、産業政策、科学技術の振興を行うことも、現代の政府には期待されています。これも、財政の3機能（市場の失敗の補完）とは違った、政府の役割です。
拙稿、「行政構造改革」第3章第3節政治の役割（月刊『地方財務』2008年9月号）で、このような政府の役割を整理しました。ところで、このような議論（政府の役割）を整理した教科書は、案外見つかりません。もちろん拙稿は、十分とはいえません。連載自体が中断しています。すみません。いずれ、完成させます。

『歴史の教訓』から、もう一つ考えたことを。
著者は、｢第6章　予測」で、次のように書いています。
・・さらに避けてとおることのできない問題は､行政部門とホワイトハウスに関する問題である｡ニクソンは､かつては省務と考えられていたいくつかの職務を、国家安全保障会議の専門職員に移管し､専門職員たちが情報を収集し､事件の評価を提出し､取るべき行動方針を分析することになった｡このような機構改革の結果、あらゆる省・部局の権力や影響力がいちじるしく減退することになった｡だから、未来を推測する時われわれは､次のような問いかけを行わなくてはならない。すなわち、こうした傾向が一時的現象でないなら、肥大化し複雑化した国家安全保障会議の専門職員は､国務省やCIAの場合と同じように､自らの機構の利益や機構内の紛争を今後助長させようとするのだろうか｡もしそうなら、その利益や紛争はどのような形態のものになっていくのか・・p235
かつて韓国を訪れ､内務部や後に行政自治部（これが韓国の自治省に当たります）の幹部と話した際、内務部の職員と権限の一部が大統領府に移され､大統領府と内務部との間で仕事の進め方が難しくなっていると、聞きました。
アメリカや韓国は大統領制なので、日本とは少し事情が異なります｡しかし、総理主導・官邸主導が多くなると､似たような問題は起きます。総理が担当大臣や担当省幹部を呼んで､相談し指示を出している分には､問題は起きません。総理が担当省でない人たちを使うようになると､問題が出てきます。総理と各大臣との役割分担をどうするか（組織論であるとともに政治権力論になります）、官邸で総理を支える職員や官僚でないスタッフと各省官僚との関係をどうするか（これは組織論です）。
もちろん､各省から官邸に出向している秘書官や参事官は､板挟みになることは、これまでにもありました。このほかに、内閣官房や内閣府に設けられる各種の改革本部も、他省の所管業務を改革することが多く、各省との利害対立が起き､本部に出向した官僚は､板挟みになります。その所管業務に詳しいのは､各所管省の職員です。彼らを排除して改革することも､難しいです。
民間の組織や市場ルールを改革する場合は､官対民の戦いになりますが、各省改革や各省の所管業務を改革する場合（それも各省の反対がある場合）は、政対政または官対官の戦いになるのです。政治が仕切ってくれれば､官の悩みは少なくなります。この点については､組織内改革・組織間改革をどう進めるかという観点から､別途書きましょう。