「政と官」カテゴリーアーカイブ

行政－政と官

政と官

政府とは誰か

大連載第3章一政治と行政（第9回・５月号）で、「政府の責任といった時に政府とは何を指すか」を述べました。国権の最高機関は国会であり、伝統的憲法学では国会が法律を決め、内閣がそれを実行します。しかし、そのような理解では、統治は果たせないことを指摘しました。そして、内閣が政策の立案をし、国会が内閣をコントロールする図式であることを述べました。
今日、それを考えさせる実例がありました。衆参両院で行われた、「アイヌ民族を先住民族とすることを求める決議」です。内容は決議を読んでいただくとして、ここで注目するのはその構図です。決議には、次のような文章があります。
「政府は、これを機に次の施策を早急に講ずるべきである。
一　政府は・・アイヌの人々を・・先住民族として認めること。
二　政府は・・これまでのアイヌ政策を更に推進し、総合的な施策の確立に取り組むこと」
そして、官房長官が「政府として改めてこれを厳粛に受け止めたい」と発言したと伝えられています。
これは、国会が内閣に対して施策を要求し、内閣がそれに応えるという構図になっています。国会が法律を決めるものであるという考えなら、決議ではなく、具体的な法律を決めることができたはずです。もちろん、方針は国会が決め、具体施策は内閣が決めると理解すれば、今回の決議も理解できます。しかし、その具体策が法律の形を取るとするならば、その法案は内閣提案になります。
そしてこの決議では、政府とは、内閣を指していると考えられます。
ところで、第一項の「先住民族として認めること」について、内閣を名宛人にしていることは、少し疑問があります。これは政策を立案することでなく、政府として「認める」ことです。それは、国権の最高機関である国会が「認定」し、宣言しても良いことではないでしょうか。
不十分な理解で、間違ったことを主張してはいけないので、国会ではどのような議論がされたか、もう少し勉強してみます。
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非官僚政権

30日の朝日新聞変転経済は、「小泉構造改革」「非官僚でやるしかない。始まりは00年の裏官邸だった」です。
・・バブル崩壊後、改革を一向に進められない政府・与党に国民は失望していた。そこに登場したのが「自民党をぶっ壊す」と宣言する小泉純一郎だった。変人宰相に期待する学者や経済人らが政権に集まった。官主導経済を壊そうとする、初の本格的な「非官僚政権」の試みは、しかし未完に終わる・・
牛尾治朗さんの発言から。
・・郵政民営化こそ彼（小泉総理）の政治信条。総理になるのは単なる手段だった・・05年に郵政民営化が決まり、そこで「おれの出番は終わった」という気持ちになったと思う。
小泉後の政権は、グライダーのように勢いで飛んできたが、第2のエンジンが出ていない。リーダーにとっては難しい時代だ。小泉改革は不良債権処理や郵政などの国内問題ですんだ。いま立ちはだかるサブプライム危機、原油などの資源高騰、食糧不足などのグローバルな問題は、国内の民営化だけでは乗り越えられない・・
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諮問会議審議の公開

15日の経済財政諮問会議の審議内容が、一部非公開になりました。各紙が、批判的に紹介していました。17日の朝日新聞では、大月規義記者が「公開してこそ諮問会議」として、大きく取り上げていました。
非公開の理由は、テーマである地球環境問題が、外交交渉に問題があるという理由です。ただし、会議後の記者会見や議事要旨では公表になりませんが、4年後には議事録が公開されるので、その段階で再度公開するかどうかが判断されると思われます。これまでには、2001年11月に、金融システム問題について非公開にされ、4年後の議事録では公開されています。
閣議は、内容は完全に非公開です。結論だけが公表されます。諮問会議は、非公開になると問題視されます。ここに、諮問会議の機能が表れています。諮問会議は、テーマを国民の前に見せ、民間議員から厳しい提言をだし、会議での議論の対立を見せることで、改革を進めています。関係者が一致したものだけを、議題にし承認する閣議との違いです。
一方、諮問会議は、閣僚間で実質的な議論をする「機能する閣議」という機能も発揮しています。閣議には、そもそも事前に一致していない議題はのせられないのですから、実質的な議論はありません。
またそれは、「少人数閣議」と言ってもいいでしょう。閣僚の全員一致が難しい事項・内閣の重要戦略を、限られた閣僚で議論する場です。そのほか、イギリスの内閣委員会やインナー・キャビネットとしての機能も考えられます。そのような場がないので、諮問会議がその機能も担っているのです。内閣の重要戦略を限られた閣僚で議論するのなら、それは多くの場合、非公開になるでしょう。国際交渉に限らず、手の内を見せるのが愚策の場合は多いです。ここに、議論を公開する諮問会議の原則と、衝突することになります。
このような機能は、諮問会議ではなく、別の場が必要なのでしょう。その場は、民間議員の入らない、少人数の閣僚による「小閣議」「内・内閣」だと思います。
しかし、日本政府が、地球環境問題について戦略的に対外政策を考えているということは、明らかになりました。これまでだったら、そういうことも国民の前にはなかなか明らかにならなかったのです。審議を非公開にしても、政策過程が見えるようになったという功績はあります。（5月18日、19日、20日）

（諮問会議）
月刊『自治研究』（第一法規）4月号・5月号に、小西敦東大教授の「諮問会議の誕生、成長、そして未来－内閣総理大臣の指導性を中心に」が載りました。議事要旨を基に、諮問会議が期待された役割や、総理大臣の指導性への寄与を、どの程度果たしてきたかを分析したものです。

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経済財政諮問会議の効果

内山融先生が「小泉政権ｰパトスの首相は何を変えたのか」（中公新書、2007年4月）を、出版されました。小泉政権の意味を、政治学的に分析したものです。いくつも興味深い分析がされていますが、ここでは経済財政諮問会議についての分析を紹介します。
先生は、小泉総理が、諮問会議を政策議論の中心的アリーナとして位置づけるという「場の変更」を行ったことで、次の6つの機能を持ったと指摘しておられます。
１　議題設定の主導権の移動
官僚が主導権を持っていた議題（政策課題、争点、アジェンダ）設定を、諮問会議が握ったこと。官僚が議題設定すると、彼らの不都合な争点は取り上げられない。それが、「骨太の方針」に見られるように、各省のいやがるテーマが議論に上ることになった。
２　政策コミュニティの開放
これまでは、官庁と族議員が閉鎖的な政策コミュニティを構成し、政策決定を独占していた。典型が、予算編成。これに対し、諮問会議は「予算の全体像」「骨太の方針」によって、大枠をはめることになった。
３　議題の統合
これまで、各省が縦割りでバラバラに議論されていた政策が、全政府レベルで統合され優先順位や体系政も配慮されるようになった（これについては、私は先日、諮問会議の企画部機能で指摘しました）。
４　政策決定過程の透明化
これまでは、官僚と族議員によって密室で、政策原案が決まり、閣議決定で公になるときには、政策プロセスは終了していた。諮問会議では議論の過程が公開され、政策決定過程やだれがどのような主張をし、どのような対立があるか、国民に見えるようになった。
５　首相裁断の場の提供
対立の構図の中で、首相裁断の場が提供された。また、小泉総理は裁断をした。
６　外部からのアイデア注入
民間委員を登用したことで、既得権益のために固定化した政策を転換する、新しいアイデアを取り入れることができるようになった。

非常にわかりやすい、優れた分析だと思います。先日、私は諮問会議の「企画部機能」を書きました。それは、行政機構論としてです。先生の指摘は、日本の政治、政治過程論、政治権力論からのものです。私も、いずれ書こうと思っていたのですが、先生の分析を紹介することで、それに代えます。次に書くとしたら、違った角度から書く必要がありますね。
ここでは、諮問会議のさわりを紹介しましたが、本にはもっといろいろ優れた分析が書かれています。小泉政権・小泉改革について、いくつも本が出ていますが、最も優れたものでしょう。新書にはもったいないくらい、重い本です。日本の政治に関心ある方には、必読の書でしょう。

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審議会の機能不全

20日の日経新聞「雇用ルールを問う」は、「時代遅れ、労政審議会の疲弊」を取り上げていました。労働政策審議会は、厚生労働大臣の諮問機関で、雇用法制を決める際に審議会に諮問する（意見を聞く）ことが通例です。労働行政は、厚労大臣が責任者ですから、大臣が決めて法律案をつくり、内閣で決定して国会に提出すればすむ話です。しかし、「関係者の理解を得る」という理屈で、このような審議会の意見を聞く、あるいは原案を審議会がつくることが、これまでの日本の行政では多用されてきました。
特に、労働関係は、使用者代表と労働者代表という対立する利害の代表が意見をぶつけ、第三者である有識者（学者など）が間に入るという構成になります。医療（医者対支払い側）なども、同じ構図です。もっとも、記事が指摘しているように、原案は官僚が準備し、上手に結論（落としどころ）に持って行くのです。
今回浮き彫りになったのは、このメンバー構成です。労働組合代表が、労働者の代表として入っているのですが、労働組合の組織率は2割を切っています。パート労働者・フリーター・外国人労働者などは、そこから漏れ落ちます。パート労働者の処遇の低さに対し、これでは機能しません。審議会は、一部の者の既得権益保護になってしまうのです。
これまでは、審議会で労使が手を結べば結論が出、国会も通るという構図でしたが、それでは機能しないのです。そもそも、国民の間の利害対立を解決するのは、国会の仕事です。それを、審議会に委ねてきたのが、間違いです。
審議会の問題点については、拙稿「中央省庁改革における審議会の整理」月刊『自治研究』（良書普及会、2001年2月号、7月号）をご覧ください。