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行政の構造的課題

２００５年５月１９日に、東京大学公共政策大学院で講演したときのレジュメです。２００４年５月１３日のレジュメを差し替えました。官僚論の一環です。公務員改革議論の整理については、公務員改革論議をご覧下さい。
提言・国家官僚養成、一橋大学での講義もあわせお読み下さい。

　　　　　　日本行政の成功と機能不全
　　　　　　－政策課題と構造的問題－
　　　 　　 　　　
１　国家行政の課題－二つの視角
このリレー講義では、各講師はそれぞれ、省の政策課題をお話になるでしょう。私は、そのような個別課題でなく、日本の行政全体の課題をお話します。たとえて言うと「縦割り」でなく、「横断的視野」からです。

図１
うまく描けないので言葉で書きます：日本の行政には国家行政と地方行政があること。それぞれ、執政（政治・政治家）と執行（狭義の行政・公務員）がある。国にあっては、内閣と官僚。この行政が、日本社会という環境から課題を取り上げ、政策を出力する。

	国家行政	地方行政
執政 （政治）	内閣 （政治家）	首長
執行 （行政）	各省 （官僚）	市役所

（１）各省が取り組んでいる個別テーマ
　　政策課題、アウトプットとしての課題
（２）国家行政機構が抱えている仕組みの課題
　　構造的課題、内在する課題
（私がこのような問題関心を持ったのは、これまでの経歴からです）

２　政策課題
構造的課題に入る前に、個別政策課題について簡単に触れておきましょう。
（１）小泉内閣が取り組んでいる課題
　→テーマから見た分類
「小泉構造改革内閣」【別紙１：官邸ＨＰ】
図１で言うと、国家行政のうち執政（内閣）が取り組んでいる課題。政治主導といってよいでしょう。各省の政策を聞いているだけでは、日本の行政課題全体像を見ることはできないのです。

数多くの項目がありますがそれは、次のような理由からです。
理由の１：小泉首相の意向「構造改革」を掲げている
理由の２：社会が多くの改革を迫っている
理由の３：各省縦割りの官僚制で処理できない
【別紙２：官邸ＨＰ】

（２）各省が取り組んでいる課題
　→担当部局から見た分類
政治主導に対し、官僚制による対応といってよい。
例えば、この「リレー特別講演」、白書、ＨＰ、政策情報誌（「外交フォーラム」「ＥＳＰ」「自治研究」「地方財政」等の月刊誌）

（３）総務省が取り組んでいる課題【別紙３、パンフレット】
①行政の基本構造　②分権改革　③ＩＴ　

３　構造的課題＝国家行政機構そのものの課題
今日の話の中心。まず問題提起から始めましょう。
戦後日本、あるいは明治維新以来、日本社会は世界第一の水準まで発展しました。その際に、行政もまたそれに貢献し、世界一の水準を達成しました。安全、衛生、教育、福祉、社会資本などです。
しかも、貧富の差や地域間の格差を小さくして、日本社会全体で、高度な行政サービスを実現しました。社会は、平等・発展・安定を達成しました。拙著「新地方自治入門」を参照してください
世界一優秀と評価されていた日本の官僚。それが近年、大きな批判にさらされています。その批判を、分類してみてみましょう。

（１）官僚批判
①「官僚の失敗」に対する批判
ア　社会情勢の変化に対応できない：ムダを指摘されている公共事業の続行、需要予測を誤った公共事業
（例）交通量の少ない山の中の道路、米余りのなか続けられる農地造成・干拓、「巨大釣り堀」と揶揄される港湾、水余りの中作り続けられるダム、赤字の本四架橋・東京湾アクアラインなど
実は、これは「与えられた任務を遂行する」という、官僚制の特徴の裏返しです。

イ　業界と一体の行政
（例）ＢＳＥ問題（外国では危険を指摘されていたのに、対応が遅れたこと。また、輸入牛肉を消却する際十分な確認をせず補償金を払ったこと。これは刑事事件になっています）、
薬害エイズ事件（非加熱製剤の使用禁止が遅れたこと。これも刑事事件になっています）、
金融危機対応（護送船団行政、破綻処理の先送り。公的資金投入が巨額になった）、
補助金行政の続行（地方団体が要らないと言っている補助金を押し付けようとしていること）、
規制改革への抵抗（自動車の車検緩和が進まず。幼保一元化も進みません）
これは官僚制の「部分に特化」によるものです。

ウ　政策の統合ができない：政策の優先順位がつけられない、変更できない
（例）社会福祉より公共事業を優先していること。
道路財源が余り、一方で赤字国債や年金が破綻すると言っているのに、道路財源を回せないこと。公共事業の事業別シェアが変わらないこと。　
これは、官僚制の「縦割り組織」によるものです。

エ　費用対効果の疑問：優秀な官僚が毎晩遅くまで残業しているが、それだけの結果がでているか
これは、「目標設定と効果測定は誰がするのか」という問題です。これは次の②につながります。

②「官僚主導」に対する批判
責任の所在はどこにあるか。行政に対する入力は政治の責任。
今日は省略。「新地方自治入門」第１０章政治と行政の在り方p287～

戦後70年。各紙が特集を組んでいます。宮内庁が､皇居内の御文庫付属室（地下壕）の写真を公開したので、各紙が載せています。昭和天皇が終戦の聖断をされた場所です（朝日新聞）。また、各紙が､玉音放送の原文と現代語訳を、対比して載せています（朝日新聞の訳）。なるほどと思いますが、文語体は重々しさがありますね。もっとも、ラジオで聞いていて（音声がよかったとしても）、広く国民に意味が通じたかは別です。

朝日新聞生活欄が､7月28日と29日に、「戦争孤児の70年｣を載せていました。
28日：両親失い「野良犬」と呼ばれた
29日：心押し殺し、親戚宅で生きた
過酷な生活を思うと､涙が出ます。1948年時点で､12万人だったそうです。大人ですら生きていくのが大変だったときに､子どもだけでは・・。最近の本に、石井光太著『浮浪児1945―戦争が生んだ子供たち』（2014年、新潮社）があります。
その人たちに、日本国政府はどのような支援をしたのか。満洲を始め海外に置き去りにされた多くの日本人も､同じです。私が、昭和21年に官僚だったら､何をしたか。

7月29日のNHKニュースが、「生活困窮者自立支援 相談の３割が働き盛り男性」を伝えていました。それによると、
・・・生活に困った人を支援するため、生活保護を受ける前の段階で自立につなげようと、ことし４月にスタートした「生活困窮者自立支援制度」について、ＮＨＫが全国の自治体を対象にこの３か月の実施状況を聞いたところ、自治体の窓口には合わせて５万５０００人の相談が寄せられ、このうち３割が３０代から５０代の働き盛りの男性に関するものだったことが分かりました・・・
・・・相談の内容は、複数回答で、「収入や生活費」が全体の２７％を占めて最も多く、次いで「仕事探しや就職」が１６％、「病気や健康、障害」が１３％などとなっています。また相談者の性別と年代を見ると、３０代から５０代の男性が合わせて全体の３４％を占め、働き盛りの世代で生活に行き詰まっている実態が見えてきました・・・
戦後日本では､家族や親族による保護、地域での助け合い、会社での支援、そして生活保護によって、困窮者を救ってきました。しかし、それだけでは不十分なことが､この20年ほどの間に明確になってきました。高齢者については､年金や介護保険を充実してきたのですが、所得格差、子どもの貧困、非正規雇用、引きこもり、落ちこぼれなど､苦しんでいる人が｢発見｣されたのです。現在の日本社会の重要課題の一つでしょう。
第1次安倍政権では､再チャレンジ政策が掲げられました（官邸のHP、私のHP）。麻生政権では、「安心社会の実現」が提唱されました。「生活困窮者の支援制度」も、これらの問題への対応です。生活保護を受ける前の、安全網です。学生についても､同様の課題があります。学校を中退すると｢困ったことに対応してくれる窓口や組織」がありません。非行を起こすと警察のお世話になりますが､その中間がないのです。｢通常生活」と「行政によるお世話になる｣の中間に､｢自立を支援する｣仕組みが必要なのです。
課題は明確になっています。そして、これまでの制度や組織では対応できないことも、わかっています。では、どのように、政府の政策さらには責任組織を再編成するか。ここに、政治と行政の力量が問われます。