吉原直樹編著『東日本大震災と〈自立・支援〉の生活記録』（2020年、六花書房)に、菅野拓・大阪市立大学准教授執筆の「復興庁の二つの顔ー計画行政と再帰的ガバナンス」が載っています。

表題のように、復興庁の組織と運営を、二つの部分に分けて分析しています。
・・・結論から言えば、復興庁は復興特区制度を中心とした比較的フォーマルな政治過程を経て決定された「計画行政（一定の公の目標を設定し、その目標を達成するための手段を総合的に提示した計画に基づいて行われる行政）」を用いて復興関連の事業管理を行うという、主として行政向けの顔と、ソフト事業や当初から計画されていたわけではない事案の対処などを中心として、多様なアクターと情報をやり取りしながら観測結果に基づいて臨機応変に施策を調整・立案する「再帰的ガバナンス」を行う、主として多様なアクター向けの顔の両面を持つ組織として存在している・・・」（10ページ）

ご指摘の通りです。そこにも指摘されているように、理由は次のようなものです。
被災者生活支援本部と復興庁が行わなければならなかった仕事は、被災者支援と復興です。手法としては、既にある制度を利用する、ない場合は既存制度を改変する、やってくれそうな組織を探す、新しい制度をつくるでした。
１　既にある制度を使う場合や既存制度を改変する場合は、所管省庁や自治体にお願いすればよい、予算手当や法令改正をすればすみます。従来型行政です。
２　他方で、行政がやったことのない分野（被災者の孤立支援、避難所の生活環境改善、産業再開支援、コミュニティ再建支援）は、引き受けてくれる省庁があればお願いし、そうでないことは復興庁が直営しました。
直営と言っても、現場で課題を拾ってくる、その解決策を考えるのは、国の公務員より民間から来てくれた職員が主体になりました。産業再開支援は企業から来てくれた人たち、被災者支援関係は非営利団体から来てくれた人たちです。
各省から人を集めたのですが、とても足らないので民間からも来てもらいました。その人たちを配属するに当たって、自ずからそれらの分野になったのです。
初めてのことですから、手探りで進めました。関係者の理解があり、予算や法令を柔軟に対応できたので、これだけの仕事ができました。
さらに、企画はこの民間出身公務員が担いましたが、実施は市町村役場もできず、非営利団体などに担ってもらいました。
３　こうして、既存型政策は国家公務員が従来型行政手法で行い、新しい分野と手法の政策は民間出身公務員が現場の人たち（企業や非営利団体、住民）の意見を聞きながら作っていったのです。民間人が政府に入って、政策を立案し実行する、新しい形を作ることができたと思います。